关于改制后村集体经济发展面临的问题与建议
一、改制后村级集体经济发展的困难和问题
（一）改制后的新组织与“两委会”交叉任职，管理模式行政化。虽然改制后新组织按照现代企业制度建立了社员（股东）大会、董事会、监事会的法人治理结构，但管理层成员基本还是由原有的村干部担任，即理事长由村书记担任，理事和监事由两委会成员担任，事实上新组织还存在政企不分的局面。为了平稳过渡到新体制，在过渡阶段交叉任职还是有必要的，但如果依然保持这种交叉任职的组织架构，继续政企不分，将回到原有的管理体制老路上去。如何摆脱行政化管理模式，真正实行所有权与经营权分离，处理好三个组织之间的关系，是新组织成为市场主体的关键所在。
（二）村集体经济基础薄弱。莱西市是传统农业市，大部分村集体经济积累少，集体收入低，且随着农村税费改革等一系列改革举措的实施，这一现象更为突出，尤其前几年兴办村办企业的村集体，村集体资产拆分殆尽，部分村集体组织债务负担较重。目前，已经改制完成的村集体收入普遍偏低或者没有收入，在改革中虽进行了清产核资、人员界定和股权量化，但基本上没有分红。
（三）人才短缺。年轻人大量进城务工，导致农村劳动力“青黄不接”，专业技术人员短缺，致使集体经济发展的办法不多、思路不宽。专业化组织程度不高，缺乏有能力的带头人，严重制约集体经济发展。
（四）产业带动力不强。部分村除传统的种养殖业外，还有一些特色产业，如瓜果、蔬菜等产业，虽然发展势头较好，在市场上也有一定的影响力，为农民增收找到了一条新路子，但集体经济从中收益甚微，有的甚至没有收益。有的虽然成立了专业合作社、家庭农场和种养大户，但村集体也没有参与其中，也就谈不上受益。
（五）政策保障乏力。近年来，各级虽然大力提倡发展村级集体经济，但在发展村级集体经济方面缺少实质性的政策措施。同时，目前分户承包的农村经营体制以及土地流转政策的不配套严重制约了农业产业化和现代农业的发展，也成为制约村级集体经济发展的瓶颈。
（六）法律地位尚未明确。由于国家层面对农村经济（股份）合作社尚未立法，作为合作经济性质的农村经济（股份）合作社的法律地位没有得到明确，还不能依法进行注册登记，不能成为独立的市场主体。
（七）发展路径不清晰。改制后新组织如何发展、资金如何投向、怎样使集体资产保值增值成为困扰各村的共性问题。要想使改制后的集体经济组织得到进一步发展，还应依靠集体经济组织自身经营，使集体资产保值增值，使农民从资产的不断增值中获得长久收益。通过经济（股份）合作制改革形成的农村经济（股份）合作社，是一种新型的集体经济运行管理组织形式，现阶段无现成的运行管理规范标准可循，许多工作仍处于探索之中。目前，我市新型集体经济组织只是参照现代企业制度设立了相应的组织架构，但还需要进一步研究和规范运行管理标准。
（二）创新工作思路，挖掘发展潜力。一方面要因村制宜，选准能发挥最大潜力、最能见成效的发展道路。在区位一般、资源较少的村，重点发展产业基地；在区位优势明显、交通便利的村，重点发展产销合作组织。积极拓展集体经济发展思路，积极创新项目共建、利益联接分配机制，推动集体经济不断壮大。另一方面要以市场为导向，围绕各村特色产业，大力兴办村级服务组织。通过建立健全村级各类服务组织，提供机耕、机播、种苗、肥料、技术指导、运销等，在信息、技术、农资等方面提供各种有偿服务，在服务农民生产生活、推进农村产业建设中壮大村级集体经济。
（三）积极搭建平台，提供人才支撑。采用多种方式，搭建平台、创造条件。扎实开展返乡创业工作，积极引导和鼓励外出务工人员回村创业，领办、创办经济实体，增加集体经济和农民收入。成立返乡创业服务中心，搭建信息、服务和创业三个平台，大力扶持返乡人员发展村集体经济，壮大村集体经济规模，为促进农业增效、农民增收、农村稳定奠定坚实基础。
（四）加大政策扶持，优化发展环境。一是加大对村级资金扶持力度，根据经济发展情况，适当调高转移支付额度，保障村级正常运转需要，合理划分公共产品和服务，避免把大量本该由政府提供的公共产品和服务转嫁给村级组织，增加村级支出。二是尽快出台相关政策文件，鼓励适度规模经营，将土地有秩序的向懂技术有能力的大户流转，为大户承包提供服务、保驾护航。三是整合支农惠农资金，使其适当向农田基础设施建设尤其是农田整理项目倾斜，为引导土地合理流转、发展农业产业化和现代农业奠定基础，走产业带动型的发展路子。四是积极争取农业、国土、工商、税务等部门在政策许可范围内对村级集体经济发展项目给予政策优惠，从资金、技术、项目、信息等方面进行扶持，帮助村级组织发展集体经济，增强“造血”功能。
（五）完善法律保障，明确法人地位。一是建议加快推动国家立法。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了发展壮大集体经济、鼓励农民发展合作经济、积极发展农民股份合作等一系列重要改革举措，为此，建议从国家层面加快推动农村集体经济组织立法，赋予农村集体经济组织合作社法人地位。二是尽快启动地方立法。建议借鉴浙江、广东等集体经济较为发达地区的经验，尽快开展前期调研，尽早启动地方立法工作。通过地方立法，明确集体经济组织的市场主体地位，赋予农村集体经济组织独立的市场经营资格。对新型经济组织的法律地位、性质、功能和职责予以明确；对集体经济组织成员（股东）的标准和进退机制进一步明确；对新型经济组织外部监督管理主体进行明确。同时，对农民集体资产股权的占有、退出、抵押、担保及继承等权利进行明确，从法律层面保障集体经济组织和农民的切身利益。
（六）注重分类指导，创新发展路径。一是积极探索集体经济发展路径。根据不同地区的区位优势和产业结构，有针对性地探索集体经济发展的途径和方法。重点鼓励地处城乡结合部及经济社会发展水平较高的村集体，加快发展集体物业经济和农村二三产业。鼓励和支持以农业为主、集体资产较少的山区村集体，结合沟域经济和乡村旅游发展，采取“资源+资本”方式吸引社会资本开发新的产业项目，进一步发展壮大集体经济，为实现按股分红创造条件。二是建立健全激励约束机制。探索集体资产所有权和经营权分离，鼓励有条件的集体经济组织合理设置经营管理股，聘请职业经理人，建立业绩考核评价制度，完善激励约束机制，更好地发挥经营管理者的积极性和主动性，提高经营管理水平。三是探索股份合作经济组织开放经营。要充分利用股份合作经济组织拥有集体土地使用权的特点，加强对集体建设用地的使用指导，逐步打破区域封闭的格局，推进高起点、大范围、宽领域的股份合作，让集体资产参股国有资本、非公有资本，大力发展混合所有制经济，实现投资主体和经营方式的多元化，全面提升资产和土地的产出效率。
（七）加强规范管理，健全监管机制。一是加强规范管理，建立健全各项制度。健全“社员（股东）大会、董事会、监事会”的组织架构，并定期召开相关会议，切实发挥“三会”作用。把年轻、政治素质好、开拓进取的股东推选进董事会、监事会，提高“三会”成员素质。有条件的地方可聘任懂经营、会管理的专业人员任合作社理事，开展资产经营活动。同时，建立健全股东代表管理细则、董事会议事规则、监事会议事规则、资产管理细则、合同管理细则、财务管理细则等规章制度，提高管理决策的科学性、制度化水平。二是完善收益分配机制。正确处理积累与消费的关系，并考虑经营风险，既要关心农民个人利益，又要防止分光吃净。改革村内福利性就业制度和各项补贴制度，引导农村集体经济由福利分配为主，逐步向按股分红为主的分配方式转变。三是加强监管，促进集体资产保值增值。依法支持监事会独立开展工作，保证监事会的知情权和监督权。建立健全内部控制制度，全面落实财务公开、民主理财和内部审计监督。加强对股东权利与责任的教育宣传，增强广大普通股东的民主意识和责任意识，提高股东的“投票决策能力”。同时，加强各级经管部门，特别是乡镇经管力量的建设，充实力量、理顺关系，充分发挥其专业指导与监管的职能，必要时可以聘请第三方中介机构加强审计监督工作。总结、推广和完善村级财务无偿“双托管”、合同管理、重大事项报批等各种行之有效的做法，提高对新型农村集体经济组织的指导监督水平。